摘要：县域警务是湖南省公安机关为有效防范和化解治安风险，推进平安湖南建设而开展的一项综合性社会治安治理和警务改革行动。社区作为社会治安治理的基本单位，构建和完善社区治安风险防控体系，对维护县域社会的治安，构建和谐稳定的基层社区有着重要的意义。在县域警务推进和实施的过程中，公安机关应在当地党委政府的统一领导下，加强机制制度建设，动员各种社会力量，整合社区资源，强化技术应用，以进一步完善社区治安风险防控体系，为实现县域社会社区的和谐稳定作出新贡献。

　　关键词：县域警务；社区治安；风险防控

　　一、县域警务是基于治安风险防控的警务改革行动

　　(一)现代警务内涵的变迁

　　过去，人们狭隘地将警务理解成维护国家统治、打击违法犯罪、维护社会治安的活动。如有学者认为，警务是指警察依照法定权力和程序贯彻实施法律的活动。[1]也有学者认为警务是秩序的人格化——它的存在以对公民自由和权利的限制为基础，以对所有公民的自由和权利加以保护，进而实现整个社会的秩序为目标。[2]事实上，警务作为维持社会治安秩序和预防控制犯罪的国家管理活动，随着社会变迁和国家政治功能的变化而变化的。[3]现在警务已经不能简单理解为公安机关打击犯罪的活动，其内涵早已延展，是公安机关在党委政府的领导之下，在社会治安、公共管理、风险防控等多方面参与到社会的治理中来。与之前警察单方主导的警务不同的是，当前的警务强调更多的是权力和服务的有限性与合法性，并强调公众对社区警务和公共警务的参与性，形成警察公共服务的多元化与社会化格局。[4]

　　(二)聚焦治安风险防控的县域警务战略

　　“县域治，天下安”，县域是社会治理的重要行政区域，社区是县域治理的基本单元，更是治安风险防控的重要场所，社区的安全稳定是县域乃至社会稳定的基础。县域的安定是社会安定的基础，而县域由一个个社区构建而成，社区安定就尤为重要。构建社区治安风险防控体系，保障社区的长治久安是顺应时代发展的必然要求，是维护良好社区治安环境的形势之需。基于对现代警务内涵与形式的科学理解，2020年开始，湖南省公安机关开始了一场具有原创性、适应现代风险社会发展形势和现实需要的警务改革。县域警务聚焦于风险排查，将湖南省内129个县市评估、划分为三个不同等级的风险区域，各市县针对各自可能发生的社会风险建立一套符合县域范围内的城乡警务机制，实行“一县一策”，推进治安风险防控，维护辖区内治安稳定。[5]在县域警务实施过程中，公安机关将社区作为治安风险防控的主阵地，聚焦社区公共复杂场所、校园安全、产业园区安全稳定，积极推进城乡社区警务战略，以社区为基本单位，动员社区各种资源和力量参与犯罪预防、风险排查、矛盾化解、秩序维护等各项基本工作，实现社区治安风险的“防范”与“控制”。社区治安防控在地方党委、政府的领导下，充分发挥公安机关的职能作用，组织动员社区居民委员会、小区物业、民间组织致力于防控社区风险，维护社区治安稳定。

　　二、社区治安风险的类型及其主要表现形式

　　党的十九届五中全会指出，我国正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，国内国际环境发生剧变，建设更高水平的平安中国具有更加重大而深远的战略意义。由于我国处于经济社会发展的关键转型期，各种利益冲突和社会矛盾风险依然存在，而且各种社会风险都具有一定的伴生、渗透和扩散效应，“防患于未然”，提高社区风险防控能力，防止风险传导和渗透是社区警务的重要任务。笔者通过调查发现，当前社区的治安风险仍然不能忽视，是影响社区和谐稳定，人民群众安全感、幸福感的重要因素之一，主要表现在以下几个方面。

　　(一)社会治安不容乐观

　　在城乡社区，盗窃、抢劫、杀人、故意伤害等违法犯罪依然突出，严重影响社区治安。在农村社区，又以民转刑为主要表现形式，一些村民心胸狭窄，法制观念淡薄，“亚暴力”文化盛行，往往因相邻权纠纷、资源争夺，宅基地、通道、采光纠纷等问题引发矛盾纠纷，民事纠纷转变为刑事案件。有学者认为，社会治安与县域政治、经济、文化以及当地的风俗习惯具有高度关联性。随着城乡结构分化，婚恋观念的更新，感情纠纷增多，农村未婚人员增多。由于家庭矛盾、情感纠葛而引发的纵火案件、伤害案件、杀人案件等刑事犯罪，影响社会治安的稳定。据调查，当前农村发生的杀人案件，80%均为各类民事纠纷所引发，今年在福建、湖北、河北、湖南等地农村已发生多起重大恶性刑事案件，造成了很大的社会影响。

　　(二)公共安全事故频发

　　公共安全是社会生产生活和人民生命财产安全的重要保障，也是影响社会安定的一个重要因素。自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件以及事故灾害是影响公共安全的重要原因。在社区，公共安全主要表现为治安灾害事故、安全生产事故、交通事故以及公共设施安全。首先，随着我国机动车保有量的增加，道路总里程的逐年增加，虽然方便了社区居民，但是也造成了很多交通事故的发生，交通事故在公共安全事故的占比中，一直处于第一位。尤其是随着城市共享电动车的增加，驾驶人守法意识淡薄，交通事故的死亡率一直居高不下。其次，随着居民生活水平的提高、大功率电器的普及，冬夏两季电力负荷的增大，且居民的防火意识和消防预警措施的不完善，发生火灾的风险不容忽视，今年在长沙就发生多起电动车充电不当导致的社区居民楼火灾事故。

　　(三)网络安全造成社会恐慌

　　网络是一把双刃剑，虽然方便了人们的生活，但是随之而来的是对人们生活的威胁，人们遭受的网络犯罪侵害成为影响生产生活安全的一个重要方面。由于网络诈骗的成本低，迷惑性大，受害者往往防不胜防，一不小心就会造成公民信息泄露、文件泄密、生产工作网络系统遭受黑客攻击等。让人民群众深受其害的就是电信诈骗犯罪，笔者在对长沙市的一个社区的调研中，有46%的居民表示，自己曾经受到过电信网络诈骗的侵扰，电信网络诈骗已经深入居民的日常生活中，严重干扰了居民的正常生活。但是，随着“国家反诈中心APP”的推广，社区居民对电信网络诈骗的防范意识得到了加强，电信网络诈骗对人们生活的危害得到了一定的抑制，一定程度上帮助了居民更好地保护自己的财产不受不法分子的侵害。

　　(四)毒品违法犯罪不可忽视

　　毒品犯罪看似是一个独立的违法犯罪问题，但实际上是一个严重影响社会风气、治安、人民生活质量的社会问题，毒品违法犯罪会催生一系列其他违法犯罪问题和社会问题。最近几年，在公安机关的重压打击下，毒品犯罪高发势头得到遏制，吸毒人数和毒品犯罪案件数量有明显的降低，调研中，长沙市一派出所民警称辖区内涉毒人员越来越少，几乎消失。但是，在武岗市的部分特殊地区，毒品犯罪仍然时常发生，在对社区居民的调查中，有18%的居民表示，自己的身边存在过涉毒人员，在当今社会，这个数据让人触目惊心。以长沙市解放西区为例，由于夜生活的泛滥，部分酒吧、宾馆中，仍有人吸食毒品，甚至还伴随着毒品的交易。毒贩利用网络平台贩卖、销售毒品、支付毒资，造成了打击难度的加大。毒品问题也催生了其他的犯罪，吸毒人员为了筹集毒资，进行偷盗、抢劫等违法犯罪，大量偷盗路边电动自行车的犯罪行为由涉毒人员实施，造成社会的不稳定。

　　三、当前社区治安风险的成因分析

　　根据现代风险社会理论，风险的形成因素是十分复杂的，就公安机关的风险防控职责而言，也存在许多问题和不足，湖南省公安厅党委在对全省县域风险进行分析研判后，认为公安机关在风险防控和警务机制完善方面仍然存在警务资源、警务机制、基础工作、警务保障、能力素质方面的五大短板。我们认为，风险意识不强、警力不足、技术应用不够、公民参与不足仍是影响社区治安风险防控的重要因素。

　　(一)警力配置不能满足社区治安风险防控的需要

　　首先，民警总数不够。以长沙县为例，长沙县作为全国的经济发展大县，全县GDP高居全国前五，但是长沙县公安局仅有民警458人，巡防队员及辅警1091人，万人警力比仅为0．04%，和全市0．1%、全省0．08%的比率还有着很大的差距。其次，派出所民警数无法满足日常工作的需要。就全省而言，基层派出所的警力仅占警力总量的41．4%，远低于公安部所要求的45%的警力配备标准，在一线执法执勤的民警离满足社会的需要还有一定的距离，而在派出所中，发现大部分派出所辖区中，社区量大于社区民警的数量，甚至有一个派出所，辖区内部共有社区16个，而社区民警仅仅有5人。往往一个社区民警需要管理、维护多个社区的治安，因而每个社区民警每周在各个社区的时间会进一步被压缩，各社区民警没有足够多的精力来处理每个社区所存在的问题。其次，就社区民警而言，社区民警年龄普遍偏大，虽然拥有面对社区治安风险的防控能力，可以有效地面对传统风险，但是面对新形势下不法分子利用高科技手段进行的违法犯罪活动，民警的应对手段就略显滞后，无法适应新时代社区治安风险防控和处置的需要。最后，就基层治安管理的重要力量“一村一辅警”来看，辅警的文化素质普遍较低，没有受到过专业、系统的训练，面对社区治安风险没有合适的应对思路和应对手段，导致了辅警工作量大，但是工作成效低的重大问题，打击了辅警的工作积极性。而且辅警的经费得不到有效的保障，这些重大问题使得辅警在社区治安风险防控体系中的作用减小，导致了社区治安防控体系的不完善。

　　(二)科学技术的运用和装备保障无法满足社区治安风险防控体系的需要

　　一是视频监控设备无法满足社区治安风险防控体系的需要。以电子警察摄像头为例，长沙市区共有电子警察探头1702个，在长沙市巨大的人口总量下，每万人拥有的电子卡口数明显不足，与北上广等发达地区还有很大的差距，无法达到其信息化建设的水平，无法满足社区治安风险防控体系的建设需要。二是出警车辆和巡逻车辆不足，全省执法执勤车辆，每百名警察拥有数量不足十台。甚至在长沙市内，有些派出所可以用于出警的车辆只有两到三台，这就意味着，当辖区内有多个警情同时发生的情况下，公安机关将无法在第一时间赶到案发地点，人民群众遇到的风险无法在第一时间解决。而且某些警用车辆存在极大的风险，长期使用已经使得其“积劳成疾”，有很大的安全隐患，严重影响了民警执法执勤的运行速率和面对社区治安风险时的响应速度，更有甚者，还会对民警的人身安全带来隐患。三是社区安全科技不完善，在一些小区，每个小区居民都拥有小区的门禁卡，但是，利用率低下。对于进入小区的人，几乎是畅通无阻，即无论你是否拥有门禁卡，门禁系统形同虚设。大部分小区的楼栋入户大门没有设置指纹识别、人脸识别，对陌生人员没有起到排查的作用。还有部分小区内部没有设立应急避难场所标识，大部分居民都不知道应急避难场所的具体方位。四是大部分社区很少或者几乎没有开展过风险防控的宣传与培训，社区居民的风险防控意识不强。五是火灾预警系统不够完善，有少量社区的居民楼内的烟雾报警器损坏，老旧小区居民楼内缺少烟雾报警器，火灾的检测不到位。灭火设备老旧、没有及时更换，尤其是一些娱乐场所，例如KTV和酒吧。公安机关对特种场所的监管不及时，整治不彻底。

　　(三)制度不完善、思想不重视，无法满足社会治安防控体系的需要

　　首先是没有完善的制度保障，公安机关没有相关的政策以指导社区治安风险防控的工作。公安机关、各部门、社会组织在社区治安风险防控的过程中没有相关的制度支持，公安民警仅仅靠着自己在工作过程中积累的经验，化解工作过程中存在的各种风险；各种社会组织没有制度的指导，在迷茫中寻找道路，一是在平时的巡逻守护中无法发现潜在的风险，二是在风险发生过程中没有方法去及时处理和应对，三是风险发生后无法处理风险遗留的各种问题，缺少系统的理论指导。例如小区内的保安，几乎形同虚设，保安没有接受系统的理论指导，仅仅只是在小区内部游荡。物业也在思想上丝毫不重视，抱有侥幸心理，对于公安机关在检查过程中指出的问题，只是敷衍了事，毫不在意，造成了社区治安风险发生的隐患。部分社区居民对社区内存在的问题同样不重视，甚至部分行为给社区的安全带来了很大隐患。以长沙市部分小区为例，小区地面私家车胡乱停放，阻碍消防等应急车辆的通行，小区楼栋内紧急出口堆放杂物，若发生险情会导致人员撤退不及时、消防车辆无法及时到位，造成人员伤亡的增加。

　　四、县域警务视野下社区治安风险防控体系建设

　　社区是治安风险防控的基本单元，在县域警务背景下加强对社区治安风险防控的研究，有利于我们加强对整个社会的治安风险防控。在控制好社区治安风险的基础上积极构建社区治安风险防控的新模式，不断完善和发展社区治安风险防控的工作体制，优化社区治安风险的工作体系，以提供更好的社区治安风险的工作思路和方案。

　　(一)在坚持党委政府的领导下完善社区治安防控体系

　　党的十九大报告指出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这表明，社区治安风险防控的任务不是单一的公安机关等职能部门的责任，与绝大多数部门和工作人员无关，而是在党委政府的领导下，各职能部门之间通力合作，加强协同配合，共同参与到社区治安风险的防控队伍中来。各级党委政府应当统筹调动各职能部门的工作，统揽全局，俯视社区治安状况，发现治安死角，在制度的层面上完善社区治安管理工作，以制度为保障，保证各部门、社会组织积极有效地开展治安防控工作。

　　(二)加强对传统和非传统违法犯罪的预防和打击力度

　　在当前社会环境下，传统违法犯罪的发案率有明显的下降趋势，但是，这并不意味着传统违法犯罪趋近于无，社会仍然存在盗窃、抢劫等犯罪活动，而这些活动中，又以毒品犯罪最为猖獗。面对传统犯罪活动，可以建立以“枫桥经验”为基础的社区犯罪预防模式，加强警民合作，充分挖掘社区内部的各种资源[6]，加以合理利用。在社区内，社区民警结合民间居民自治组织，在社区内部不定期开展徒步巡逻，对犯罪进行威慑，并随时对社区内部存在的安全漏洞进行修补。

　　随着科技的发展，新型犯罪活动走上了高发期，面对非传统犯罪活动的频发，利用传统的方式进行预防显然不切实际。社区民警应该加强对社区居民的宣传教育，督促社区居民安装并使用“国家反诈中心APP”，提高社区居民的防诈骗意识。在社区内贴宣传海报，悬挂宣传横幅标语，走进社区发放宣传手册，提高群众的知晓率和宣传的覆盖率。针对电信诈骗，公安机关必须加紧侦查，做好风险预警工作，完善接警处置管理工作，重点打击黑灰产领域，提高打击防范效率。[7]

　　(三)提升公安民警社区治安风险的防控能力

　　“国家安危，公安系于一半”。公安民警是应对社区治安风险的主力军，核心力量。因此，打造一支“忠诚担当、理论先进、业务过硬”的公安队伍是应对和处理社区治安风险，构建社区治安防控体系的基本保障。以提高风险防控意识和能力，提高居民的幸福感和满意度为目标，聚焦于社区民警目前存在的能力短板，将政治建警与全面从严治警有效地结合起来，始终贯穿到警队建设中去。加强对各警种的业务培训，提升公安民警的专业业务能力水平和素质，提高公安民警的实战本领；公安队伍建设应当贯穿“以人为本”的理念，提升民警职业认同感、职业荣誉感，实现队伍稳定发展；[8]加强队伍思想教育，突出忠诚教育，通过对警察队伍的教育整顿，纯洁公安队伍，扫清公安队伍中的反面教材，打造一支“有铁一般的理想信念、铁一般的责任担当、铁一般的过硬本领、铁一般的纪律作风”的公安铁军。

　　(四)完善警务机制，构建与完善社区治安风险防范体系

　　警务机制是实现公安警务正常运行的法律法规、规章制度、组织系统、运行方式的总和[9]。完善社区治安风险防控体系的主要目标就是优化社区治安管理结构，高效地使用社会资源和警力资源，实现警务工作的高效率运行。社会资源的整合利用以及社会的广泛参与，是推进社会治理现代化的根本保证[10]。社区治安风险防控警务机制的完善，关键在于解决公安机关在社区治安风险防控中“孤军奋战”的不利局面，必须引导社区居民和社会组织主动参与到社区治安风险防控的队伍中来。推动民主参与是提高国家治理能力的应有之义[11]。完善社区治安风险防范体系需要培育、发展社区治安风险防范组织。引导并且提倡社区居民主动参与社区治安风险防控。需要注意的是，治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作比参与更前进了一步[12]。构建良好的警民关系，发展社区警务和第三方警务，实现公安机关与社会组织对社区治安的共同治理。

　　(五)推进科技强警，实现社区治安风险防控科技化

　　科技信息技术是推动警务质量变革、实现警务效能提升的强大动力。[13]工业化和信息化的发展，改变了人民的生活方式，提升了人民的生活质量，也促使民警对于人民的空间管理更加便捷。坚持科技强警，以科技化和信息化为基础保障，构建科学的社区治安风险防控体系。针对电子警察探头不足，公安机关可以与政府等有关部门合作，增加有关设备的数量，推进电子警察探头、人脸自动识别抓拍摄影机等科技设备的覆盖广度。监控系统的完善，可以实时把控各个社区的治安状况，监控视频的录制，也方便了对不法活动的举证。在居民小区中，公安机关可以要求并且指导小区物业管理公司、社区居民委员会在各个社区内部安装自动报警装置，人脸识别系统，完善火灾自动报警系统。面对社区民警数量的不足，公安机关可以将人防和物防有机结合，改变过去人防、物防各自为政的被动局面，有效解决社区警力不足的问题。

　　(六)找准短板弱项，提升防控能力

　　湖南省公安机关根据湖南省内的社会矛盾风险，针对“政治安全、社会治安、公共安全、网络安全、社会稳定”五大领域的安全稳定，以及公安机关目前存在的“警务资源、警务机制、基础工作、警务保障、能力素质”五大短板。结合湖南省十四个地州市存在的风险类型，着眼于风险防控，维护社区稳定。三区警务作为县域警务的关键部分，有不可取代的地位。社区、园区、学区的治安状况决定了湖南省基层治安的整体水平。在风险防控中，由于社会对于重点场所的关注度高，防范力度大，但社会的警力不足以平铺于社会的各个地域，发生了由重点场所向“三区”的风险转移。这就要求党委、政府、公安机关要聚焦于三区的治安状况，保证三区的治安稳定。社区警务作为三区警务的重要一环，保证社区的治安稳定是维护社会稳定的基石，构建和完善社区治安风险防控体系，对于湖南省完善县域警务有着重大意义。

      参考文献

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