摘要：经济责任审计对我国加强领导干部监督管理、促进党风廉政建设、维护财经法纪合规和推进依法治国进程具有重要意义。近年来，随着国家对基层治理的重视和乡村振兴工作的深入，对身处执政最前端的乡镇领导干部进行经济责任审计成为审计监督的重要环节。文章探讨乡镇领导干部经济责任审计工作存在的问题，将乡镇体制机制以及国家出台的相关制度与经济责任审计工作密切结合，进行深入思考，希望能为新时代乡镇领导干部经济责任审计工作的发展提供参考。

　　关键词：乡镇领导干部,经济责任审计,审计监督,基层治理

　　一、引言

　　随着我国对“三农”问题的重视和乡村振兴战略的深入，越来越多的资金、资源和政策被投入到乡镇一级，乡镇领导干部在乡镇发展中发挥着越来越重要的作用，其经济责任的履行情况直接关系到乡镇发展水平。

　　2021年4月28日，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。在我国的国家治理体系中，乡镇政府是最基层的政权组织，它一头连着城市，一头连着农村，在整个国家治理体系中起着基础性的作用，是基层治理的重要组织者。而基层干部是基层治理的“神经”，基层干部的权力运行与职能履行，是充分发挥基层治理效能的基础。

　　在这样的背景下，强化对乡镇领导干部的监督，积极开展乡镇领导干部经济责任审计工作具有重要意义。乡镇领导干部经济责任审计在优化乡镇干部作风、约束乡镇干部权力、防止乡镇干部腐败等方面都发挥了积极的作用，是一项关乎党和国家“三农”政策的执行，关乎农村地区的长远发展，关乎广大农民切身利益和社会大局稳定的重要工作。

　　基于此，本文在基层治理的视角下开展对乡镇领导干部经济责任审计的研究，为我国提高基层治理水平、改进基层领导干部经济责任审计工作提供借鉴。

　　二、基层治理视角下乡镇领导干部特点

　　（一）权责不等

　　权责不等的现象是由压力型体制和“属地管理”等体制机制造成的。压力型体制就是一级政治组织，比如县或者乡，为追求经济的发展与超越，达成上级布置的各种目标，采用的数量化任务分解的管理模式和物质化的评价体系。县级政府和其职能部门将其责任通过行政链条分解给乡镇，同时在“乡财县管”的财政体制下，乡镇一级的财政资金划归县级政府管理，县级政府在预算编制、财政收付等方面掌握着绝对的权力和资源，而税费改革以后，乡镇政府几乎没有自主创收的空间，既没有事权，也没有财权，这就导致了乡镇政府和乡镇干部的权责失衡。

　　同时，我国的行政管理实行的是“属地管理”和“职能管理”并行。一方面“谁的地盘谁负责”，另一方面“谁主管，谁负责”，也就造成了我国基层治理中的“条块矛盾”问题。职能部门即“条”，通过各种各样的“责任状”，将本职能部门的各项任务分解到乡镇，比如水利部门的河道管理任务、国土资源局查处违法占地的任务、安全生产监督管理部门的安全生产管理任务和环保局的污染治理任务等。乡镇政府和乡镇领导干部承担着各项任务的执行，但是在2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修订以前，乡镇政府并无行政事务的执法权，也没有相关的技术能力，而上述任务一旦发现问题或者无法通过考核，相关乡镇政府和领导干部又会被追责，这就导致乡镇政府和乡镇领导干部处于“不管失职，欲管无权”的尴尬境地。在2021年新修订的《行政处罚法》中，建立了“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”的制度。《行政处罚法》自2021年7月15日实施之后，各地展开了将行政处罚权下放至基层的实践探索。行政处罚权下沉乡镇主要是为了通过行政执法重心和资源的下移，从根本上解决“管得着的看不见”“看得见的管不着”的基层社会治理困局，其下放将在一定程度上缓解乡镇政府权责不等的问题，但是该制度目前还在探索当中，关于下放权力的种类还没有明确的规定，权力下放后乡镇政府能否有效承接，是否会带来新的问题，都是有待验证的。总的来说，乡镇作为最后一级政府，还是具有显著的权责不等的特征。

　　（二）职能泛化

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府拥有7项职能，但是在实际工作中，乡镇政府“应该干什么”，很大程度上取决于上级政府安排的事项和上级政府各职能部门的“责任状”。基于上述的压力型体制和“属地管理”原则，上级政府的责任下压和各职能部门的责任转移导致乡镇政府的职能范围越来越广，对其辖区内的政治、经济、文化、社会民生等各个方面“无所不管”，农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾等各个事项“无所不包”，也就是基层干部口中的“上面千条线，下面一根针”。

　　在处理这些纷繁事务的同时，乡镇政府和乡镇干部还要应对来自上级政府各种各样的考核，任何一个来自上级部门的检查，都足以让乡镇政府和领导干部调动一切人力和资源来应对。这其中，还有很多考核设置了“一票否决制”，比如信访一票否决、环保一票否决、安全生产一票否决、党风廉政一票否决等，这些任务一旦不达标，就视作全年工作成绩为零，不得给予相关的奖励和先进称号。这些“一票否决制”使得乡镇工作呈现出泛中心化的特征，环保、国土资源、粮食生产、生产安全等，没有非中心和非重点的事项，凡是上级下发到乡镇的任务全部是中心任务和重点任务。乡镇工作泛中心化，绝大部分时间、精力和资源都被花在了完成上级布置的各种工作，加大了乡镇政府和乡镇领导干部的压力，而乡镇范围内真正事关群众利益的工作，乡镇却无力回应，导致乡镇失去了自主开展工作的主动性。

　　（三）深入基层

　　乡镇干部身处基层，每天直接面对人民群众，直接面对各种“矛盾”与“问题”，既是党的各项方针政策在基层的具体执行者，也是向上反映民众心声的反馈者，他们的很多工作都与人民群众息息相关，而人民群众，不是一个人，是一群人。当下，随着经济社会的不断发展，国家惠农政策越来越多，群众的利益诉求和价值取向也日趋多样化，这给乡镇政府和乡镇干部的工作也带来了更多的挑战。

　　相比于上级政府和职能部门，乡镇领导干部所面临的老百姓生活中很多日常小事、生活琐事、不常发生的偶然事件等，都不存在预备方案，也没有相关的制度文件可以参考，只能在实际发生时进行灵活处理，一事一议。因此，如何与群众打好交道成为乡镇干部必修的课题。与此同时，“三农”政策的落实一直是党和国家高度关注的发展问题，作为我国最为基层、与农民联系最紧密的基层政府，其是否能将有关政策措施严格执行、将专项资金落实到位，都与乡镇领导干部的执政水平以及乡镇会计人员的业务能力有着直接的关系。

　　（四）职责不分

　　县级审计机关党政领导干部经济责任审计的对象主要是乡镇领导干部和县级政府各职能部门的领导干部（即县直管干部）。乡镇政府一般是党政分设，然而政府职能部门党政分设的现象已经越来越少见。政府职能部门通常是非党组织的领导机关，设立党组，根据《中国共产党党组工作条例》的有关规定，党组书记一般由本单位主要负责人担任，主要负责人不是党员或者由上级领导兼任以及因其他情况不宜担任的，党组书记、主要负责人可以分设。可以看出，政府职能部门党政一般不分设不仅是精简干部团队的需求，也是国家相关制度的规定。

　　与之相比，乡镇政府一般是党政干部分设，即乡镇党委书记和乡镇长由两名领导干部分别担任。在实际工作中，党委书记和乡镇长有名义上的职责分工制度，但是乡镇各项事务的决策一般是集体决策，由党政领导班子一起开会决定，通常是领导班子拧成一股力量为乡镇干活，这就导致乡镇党政干部各自的职责往往是不明确的。

　　（五）薪资有限

　　乡镇干部的薪资待遇水平普遍比较低，而且乡镇政府大多驻扎在农村，甚至有些乡镇在偏远的山区，这就导致乡镇干部的工作环境也比较艰苦。与此同时，乡镇干部晋升空间也比较有限。一方面，与县直机关相比，乡镇干部与上级机关的沟通交流比较局限于任务下发和接受检查，交流渠道狭窄；另一方面，乡镇干部晋升受到年龄、身份、性别以及资历等多方面的影响，特别是越来越年轻化的干部提拔条件。在多重因素的作用下，乡镇干部每天要面对各种各样的任务与考核，承受巨大的压力，影响了乡镇干部队伍的工作激情。

　　三、基层治理视角下乡镇领导干部经济责任审计存在的问题

　　在基层治理视角下，乡镇领导干部经济责任审计工作存在的问题不仅与乡镇领导干部及其工作的特点有关，还与经济责任审计制度、审计方法和审计技术等环境因素有关。本文综合以上因素，按照审计流程的先后顺序总结了以下问题。

　　（一）审计计划过于依赖领导干部离任

　　县级审计机关普遍存在“先离后审”和“逢离必审”的问题，大规模乡镇领导干部离任，对应着乡镇领导干部经济责任审计项目的大规模增加，这种现象使得经济责任审计存在严重的滞后性，难以起到震慑和监督的作用，基本也不会对干部的任免产生影响。与此同时，很多县级审计机关没有在制定审计计划时对任中经济责任审计进行特别考虑，缺乏对任中审计的重视。例如，在上级审计机关要求每年进行一个自然资源资产离任（任中）审计项目的情况下，如果有领导干部离任，就会选一个乡镇进行领导干部离任经济责任审计与自然资源资产离任（任中）审计的“一审两果”审计；如果没有领导干部离任，为了充分利用审计资源，一般会安排一个任中经济责任审计与自然资源资产离任（任中）审计的“一审两果”审计。也就是说，任中经济责任审计项目往往是“顺便”进行的，这既不符合2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（下文简称“两办新规”）中领导干部经济责任要“以任职期间审计为主”的要求，也难以发挥任中审计的过程监督优势。

　　（二）审计方案与实际审计内容两张皮

　　根据上述分析，乡镇干部有着职能泛化、工作琐碎的特点，这就导致审计人员在进行经济责任审计时，涉及的审计内容是非常综合的。乡镇领导干部经济责任审计中包含了传统的财政收支审计的内容，同时还包含了对重大经济决策、党风廉政建设、地区发展规划和生态文明建设等工作相关内容的审计。另外，在2021年《行政处罚法》修订，各地开始进行行政处罚权下沉基层的探索这个大背景下，乡镇领导干部经济责任审计中还应该增加对于行政处罚权运行过程中涉及的经济责任的审计，比如罚款收缴的真实性、合法性，相关票据是否对应、是否合规等。由此可见，乡镇领导干部经济责任审计范围广泛且审计内容非常复杂，在具体的审计实施过程中，还要结合当地经济社会的实际发展情况进行分析，更是增加了其复杂性。同时，审计内容的复杂性又导致了审计方法的综合性，除了检查法、比率分析法等普通的财政财务收支审计方法之外，还必须综合运用询问、座谈、群众调查甚至数据分析、高科技技术进行审计，从而达到审计最终的目的与效果。

　　一般情况下，乡镇领导干部经济责任审计的审计方案比较充实完整，涵盖了上述乡镇干部履职范围的各个方面。但是其实际审计内容往往较为单一，财政财务管理和经济风险防范情况相关的问题占据主导地位，反映的问题更多是财务上的问题，上升不到领导干部权力运行的层面。这与县级审计机关人员数量与项目数量之间的巨大差距有着密切的关系，审计力量不足导致审计人员不得不将审计资源向审计流程相对成熟、调查取证相对方便的财政财务收支方面倾斜，在面对更复杂的审计内容时，也很难有时间钻研全面的审计方法，深入挖掘审计证据，只能做一些表面工作来丰富审计内容。

　　（三）调查取证受限于干部群众配合度

　　乡镇政府是最基层的人民政府，是政府和农村社会最直接的接触面，这就意味着乡镇干部的很多工作是为了解决农民的所想、所求、所盼和所难。虽然农村居民的素质随着经济社会的发展有所提高，但是相比来说，农村居民的文化程度还是普遍偏低。因此，乡镇干部在与农民打交道时要讲究方式方法，审计人员在乡镇领导干部经济责任审计取证的过程中也要讲究方式方法，并且，很大程度上来说，审计人员能否获取充分适当的审计证据，取决于相关的群众是否能提供有效的信息。

　　与此同时，审计人员在开展审计时会面临乡镇干部配合积极性不高的问题。例如上述“先离后审”和“逢离必审”的问题，审计人员开展审计时，上一任干部已经离任，现任干部工作繁忙，认为审计的事项与其没有多大关系，在配合上不积极、不主动，给审计人员的调查取证工作带来不便。同理，对于任中经济责任审计，乡镇干部普遍认为离任时才需要进行审计，任中进行审计会给他们繁忙的工作带来负担，更何况正常的工作都做不完，何来的精力配合审计机关完成审计和整改。这样的情况也使得审计人员的调查取证受到更多的限制。

　　（四）审计责任认定难以实现精准画像

　　对于乡镇领导干部经济责任审计中责任认定难以实现精准画像的问题可以从体制机制困局和缺乏指标体系两个角度来分析。

　　1.体制机制困局。首先是该不该由乡镇领导干部负责。根据上文的分析，乡镇政府和乡镇干部普遍面临着权责不等问题，基于此，审计人员对于审计中发现的问题，就需要分析领导干部是真的“不作为”，还是实质上“难作为”。亦即，该问题乡镇干部是否有权力、有能力解决，“不作为”是能为而不为。与之相比，如果是乡镇干部签署了“责任状”，也尽力在完成任务，但是由于没有相应的执法权、没有相关的技术能力，或者出现不可抗力因素，导致确实无法完成的工作，这是“难作为”。审计人员据此给乡镇干部定责为“不作为”，显然是有失公允的。

　　其次是党政干部之间责任如何划分。由上文可知，乡镇政府一般情况下都是党政分设，而乡镇领导干部的经济责任审计，通常是党政干部同步审计。与此同时，党政干部的职责分工往往又是不明确的，作为“一把手”的党委书记，虽然很少直接参与事务的执行，但却是决策主导者。在实际工作中，乡镇的“三重一大”事务必须通过党委会或党委扩大会议进行民主决策，只有决策通过之后乡镇长才能在“三重一大”决策事项上签字。其中，党委会是乡镇党委委员参加的会，这意味着非党委委员的乡镇领导班子成员，比如非党委委员的副镇长、人大主席和副主席等无法参加。这种情况下，乡镇并非通过党委、政府和人大的联席会议进行决策，而是通过党委扩大会议将非党委委员的班子成员扩进党委，再进行决策。然而，无论是党委会还是党委扩大会，党委书记都是实际召集人、会议主持人和最终决策人，是否在实际上起到决定性的作用，就是审计人员在责任认定时需要思考的问题。

　　2.缺乏指标体系。我国目前没有制定经济责任审计中责任界定相关的评价指标体系，这导致审计人员在进行审计评价时往往倾向于依赖经验进行主观判断。审计人员在判断时采用“排除法”，首先根据两办新规中的标准，判断是否属于直接责任，如果不属于，则是领导责任。但是在实务中，由于审计取证存在局限性，直接责任的后果又相对严重，审计人员在界定直接责任时往往比较谨慎，经常出现只要与两位干部职责范围均相关，就采取一刀切的方式将责任平摊至两位干部头上的情况，也就是党政干部都承担领导责任。

　　（五）审计结果对外公开的范围较狭窄

　　审计结果公开对于加强社会各界对审计机关及审计工作的监督、促进审计工作的整改落实、在社会公众中树立审计的权威形象具有重要的意义。但是，很多县级审计机关的乡镇领导干部经济责任审计结果报告等审计结论性文书只是按照规定程序报同级审计委员会，按照干部管理权限送组织部门。根据工作需要，送纪检监察机关等联席会议其他成员单位、有关主管部门，其审计结果一般只限于在政府内部流通，没有向社会公示，政府部门网站上也没有相关的信息，社会知晓度低。

　　四、完善乡镇领导干部经济责任审计工作的建议

　　（一）提高审计主客体的政治站位

　　一方面，作为审计主体的审计机关需要提高自身的政治站位。审计机关首先是政治机关，是党的工作部门，审计人员应当提高自己的政治站位，提升政治素养，促进审计工作的高质量发展。第一，要把讲政治贯穿审计工作的始终，把党中央对审计工作的要求贯穿制定审计计划、开展审计项目、完成审计工作的全过程，始终保持政治方向正确，善于用政治的眼光分析经济上反映的问题，善于从普遍存在或苗头性的经济问题中发现政治方面的端倪，在执行经济监督的过程中体现政治导向和政治要求，不但要做专业上的内行人，还要做政治上的明白人。第二，要坚持党的根本宗旨，通过高质量的审计监督领导干部的经济责任履行情况，维护广大人民群众的根本利益。乡镇领导干部是各项民生政策“最后一公里”的执行者，而实施乡镇领导干部经济责任审计的审计机关，就是这“最后一公里”的“守门人”，审计人员要提高政治敏锐性和政治责任感，敢于执法，坚决反映和纠正损害人民群众利益的执政行为，真正地为国而审，为民而计。

　　另一方面，作为被审计对象的乡镇领导干部需要提高政治站位。乡镇领导干部应当以高度政治使命感和责任感投入到工作岗位中，始终牢记为人民服务是工作的根本，而积极配合经济责任审计工作以及后续的审计整改，是发现工作中存在的问题，更好地履行经济责任的关键。与此同时，我们应该意识到，只是加强干部的政治建设，无法从根本上改变乡镇领导干部面对的体制性困局，应当进行更根本性的、更具有长远意义的体制性改革。首先，县级政府应当给予乡镇干部与其职责相匹配的财权、人权和事权，使其权力和责任处于相对平衡的状态。其次，给予乡镇干部自主发挥的空间，上级政府应当尽量减少各种各样的考核和检查，避免乡镇干部将大部分工作时间花费在应付检查上，鼓励领导干部发挥主观能动性，自主带领辖区的经济发展。同时，积极探索社会监督和民众监督的渠道，让领导干部的工作更符合人民群众的利益。最后，要提高乡镇干部的工资待遇、改善乡镇干部的工作环境并优化乡镇干部的晋升渠道，激发干部的积极性。

　　（二）建立经济责任审计评价体系

　　在经济责任审计评价中，如何科学合理地认定领导干部应该承担的责任始终是一个重点和难点，现行法律法规中相关指标体系的欠缺导致审计人员在审计评价时过于依赖职业判断。因此，国家应当建立经济责任审计的标准评价体系，出台相关的实施细则，评价体系和细则制定的过程中应当考虑以下几个方面：

　　1.指标选择的灵活性。一方面，地区之间存在差异。考虑到审计评价体系需要结合各地的实际情况和特色才能做到真正的全面客观，在制定相关政策时，应当注重灵活性，可以多纳入一些可供选择的指标，以方便各地结合实际情况制定区域性的细则。另一方面，时期之间存在差异。社会在不停地发展，经济责任审计项目的时间跨度往往是比较长的，领导干部任职期间内，经济社会的发展程度和国家各个方面政策的走向都在不断地变化，审计评价指标的选择也需要进行相应的改变，以适应每个时期的评价需求。

　　2.定性与定量相结合，尽可能量化指标。当前有部分地区自行制定了经济责任审计评价指标体系，但是这些指标体系还是以定性指标为主要的评价标准，部分定量指标主要是一些经济数据，用来作为参考，起到辅助评价的作用，导致这样的指标体系无法从本质上降低审计人员主观判断对审计评价的影响。具体来说，如果没有具体的量化指标作为评价依据，审计人员根据这些定性的指标做评价，其实主要依赖的还是职业判断和审计习惯，会出现很多模糊的判断，比如较好地完成了工作任务、较好地履行了经济责任等。因此，在建立经济责任审计评价指标体系时，要在定性指标与定量指标结合使用的基础上，尽可能地量化指标，能用具体数值衡量的就用定量指标，确实无法衡量的，就按照每个指标的重要性和影响程度，赋予不同的权重以达到尽可能量化定性指标的目的。通过这种方式，可以搭建出科学、适当、客观且全面的经济责任审计评价指标体系，帮助审计人员对领导干部进行客观公正的评价。

　　3.体现评价基本原则。无论是评价标准的制定还是审计人员在实际工作中进行审计评价，都应当体现并遵循以下基本原则：一是明确审计评价范围。经济责任审计在时间维度上的评价范围是对领导干部任职期间内的经济责任进行审计，在内容维度上的评价范围是领导干部履行经济责任的情况，任何超出任职期间时限和经济责任范围的事项，都不是经济责任审计评价的界定范围；二是客观公正原则。审计人员要保持客观公正的立场和态度，根据获取的审计证据或者已经确认的事实进行审计评价，要避免以偏概全，不能用单个事实或简单的一个指标去评价履行经济责任的整体情况，也不能对审计中未涉及、依据不足或证明材料不成立的事项进行评价；三是重要性原则。审计人员应当根据发现问题的重要程度判断是否将其界定为被审计对象履职期间的责任，乡镇领导干部经济责任审计的内容非常繁杂，审计评价并不是审计结果的简单罗列，或者将审计工作底稿中发现的所有问题复制粘贴，而是要将重点的审计内容和审计问题呈现出来。对于重要性，经济责任审计相关准则中并没有统一的标准，审计人员可以考虑该事项造成了多大的经济损失、形成了多坏的影响或者有多大的潜在后果等；四是实质性原则。实质性原则就是要坚持实质重于形式，在对乡镇党政领导干部进行责任界定时，需要考虑党委书记和乡镇长在决策和执行中的实质行为。党委书记是“一把手”，在职责分工文件中，大多数事项的执行，比如工程招标、采购招标等，都不是党委书记的工作，但是其作为“一把手”，可能对事项的执行产生实质性的效果。在这种情况下，审计人员应当进行深入调查并做出界定，与党委书记关联性越强，越应该由党委书记承担直接责任。

　　（三）建立健全审计结果公告制度

　　经济责任审计结果公告制度对于更好地利用审计结果、实现审计目标具有积极的意义，但是由于国家审计性质特殊，涉及到很多国家秘密，因此，在探索审计公告制度细则的过程中要把握公开力度，采用积极的态度、严谨的标准。

　　对于审计结果公告的范围，考虑到审计机关是职能部门而不是决策部门，建议在制定有关细则时明确审计机关应当公开的范围，减轻审计机关判断涉及秘密不宜公开内容的压力，尽量避免审计机关因考虑自身风险而放弃审计公告的情况，有助于审计结果公告制度得到真正的落实。对于审计结果公告的时间，审计机关应当加强与组织部门的配合，在组织部门有调动干部的想法时，应当提前委托审计机关对拟调动的干部进行经济责任审计，将审计结果公告与领导干部考察公告结合起来，同步操作，既落实了审计结果公告制度，又避免了“先离后审”的问题。同时，在审计结果公告的方式方面，目前实施了审计结果公告制度的审计机关，其信息公布渠道也较为有限，审计机关应充分利用好公众资源，通过审计结果通报会、政府门户网站和网络媒体等渠道，逐步扩大审计结果公告的受众，使审计结果可以接受更多公众的监督，这样不仅可以提高国家审计的社会影响力和震慑力，还可以为审计工作质量的提升施加适当的压力，形成“审计质量越高越透明、越透明审计质量越高”的良性循环。

　　（四）强化审计资源的吸收与整合

　　1.整合社会第三方审计资源。随着经济责任审计全覆盖的推进，审计机关面临着越来越严重的审计力量不足的问题，在这个问题短时间内无法得到明显改善的情况下，适时地引入社会审计资源，与第三方审计机构即会计师事务所进行合作成为暂时缓解这一问题的重要手段。但是，由于经济责任审计中涉及到国家秘密，因此，在引入第三方审计机构时，审计机关应当注意以下几点：第一，对会计师事务所进行严格审查，审查事务所的营业资质及其审计人员的业务能力和职业素养，择优进行选择；第二，注意外包业务的范围，应当将审计中的非核心业务进行外包，对于涉及重大国家秘密，涉及领导干部廉政监督等涉密事项，不得让外聘人员参与；第三，做好核查工作，对于事务所完成的工作，审计机关要进行抽查，核查其审计质量是否达标；第四，在与事务所合作过程中做好信息保密工作，在签署合同阶段，就要同时签署保密协议，要求外聘人员承诺保守国家秘密，在审计过程中，外聘人员由审计机关派出的审计项目组进行管理，完成指定任务后，将设备和工作资料交还给审计项目组，并将相关的电子数据进行销毁。另外，地方财政应给予审计机关一定的资金保障，用于聘请会计师事务所。

　　2.整合被审计单位内审职能。内部审计在我国国家监督体系中发挥着基础性的作用，是国家审计重要、有力的补充，很多常规性的监管工作需要依靠内部审计来完成，这也是最长效的一种监督模式。因此，审计机关应当积极探索对被审计单位内审职能的整合，发挥审计监管合力。对于乡镇领导干部经济责任审计来说，目前很多乡镇政府没有设置内审职能，或者设置了内审职能但并没有实际地发挥作用，因此，各乡镇政府应当进一步健全本单位的内审机制，加强对本单位各项事务的日常监督，更好地发挥内部审计的“前哨”作用。而对于审计机关来说，应当在日常工作中加强对各乡镇政府内部审计职能的监管，保证其内部审计工作质量符合审计机关的要求，是审计机关整合内部审计职能、充分利用内部审计工作成果的前提。与此同时，县级审计机关应当探索内部审计人才库的建立，将所有被审计单位的内部审计人员进行整合，组织一些统一的培训，帮助他们更好地在本单位发挥内审职能，也可以安排有专长的内部审计人员参加部分审计项目，比如安排环保局、资源局、水利局等部门的人员参加自然资源资产的审计项目，在整合配置审计资源方面也形成合力，在审计项目结束后，国家审计和内部审计之间也可以共享审计成果，内部审计可以协助国家审计监督后续的审计整改，实现审计监督效能的最大化。

　　3.整合人民群众的力量。乡镇政府是与人民群众最直接对接的一级政府，基层人民群众最了解乡镇政府和乡镇领导干部。同时，乡镇政府与乡镇干部处理着与人民群众利益关系最紧密的公共事务，人民群众也最有资格评价这些公共事务是否真正做到了执政为民。因此，在经济责任审计中，应当进一步开放民众参与和社会监督，在民意测评时积极倾听普通群众的声音，寻求最真实的反馈，将人民群众的力量也转化为可整合的审计资源。

　　（五）关注行政处罚权下沉的影响

　　2021年《行政处罚法》修订将行政处罚权下沉至乡镇和街道，是当前纵深推进“放管服”的时代背景下，我国行政执法体制改革的一大重要尝试，实施乡镇领导干部经济责任审计的审计人员，应当在以后的审计工作中关注当地行政处罚权下沉的情况，并考虑该变化对审计工作的影响。对于已经开始实施相关政策的地区，一方面，审计人员应当在制定审计内容时增加对行政处罚权相关的审计，关注与乡镇承权相关的业务财务数据的合理性；另一方面，审计人员在审计评价时要考虑行政处罚权下沉对乡镇干部权力运行过程的影响，是否起到了促进作用或造成了经济后果等。

　　第一，关注行政处罚相关业务数据的完整性。既然有了行政处罚权，就要有相关的案卷及案卷管理制度，审计人员要关注乡镇政府是否制定了相关的案卷管理制度、制度是否符合规定以及案卷编号有无重复或断号的情况，同时，还要分析案卷中是否合理记载了行政执法流程，相关的文书和审批是否齐全。

　　第二，关注行政处罚相关业务数据的准确性。一方面，行政处罚的标准都有相关的规定，要关注乡镇政府实施行政处罚时是否严格遵守了法律法规的规定，有无自行降低或提高处罚标准的情况；另一方面，对于有自由裁量权的处罚事项，要关注其数额的确定是否提供了合理的理由和佐证材料。

　　第三，关注行政罚款收缴的真实性。主要是检查行政处罚决定书的金额与处罚票据的金额是否对应，行政处罚是否严格遵守“票款分离”和“罚缴分离”的相关规定、是否涉及私自收取或侵占罚款的情况以及未罚款的执法案卷是否存在应罚未罚现象。

　　第四，关注乡镇政府承权情况。行政处罚权的下沉并不能简单地等同于权力的全面下放，需要考虑到乡镇的承接能力，乡镇政府能否有效承接直接关系到行政处罚权下沉的良性运行。因此，审计人员要关注乡镇政府的承权情况，特别是近几年该政策还在探索的过程中，对于什么样的权力可以下放以及不同乡镇规模和发展情况与权力下放类型的对应关系等均没有明确的规定，需要各地区在实践中慢慢摸索。审计人员在这个过程中要发挥相应的作用，关注与乡镇政府承权相关的权力运行过程，监督乡镇政府和乡镇领导干部是否存在“只罚不管”“滥用执法权”等违规行为以及是否产生经济后果。

　　第五，关注乡镇承权经费的使用情况。行政处罚权的下放必然涉及到执法队伍的建设，而有效承权需要足够的经费作为保障，既然有了这一部分资金预算，审计人员就要关注这部分财政经费的使用情况，避免出现乡镇政府或者领导干部在没有经过允许的情况下将财政资金私自使用或者挪作他用的现象，造成资金管理混乱。同时，承权经费的支出和行政罚款的收入应当符合“收支两条线”的基本要求，收是收，支是支，不得相互混淆。

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